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COMMISSION
DES MIGRATIONS, DES REFUGIES ET
DE LA DEMOGRAPHIE CONFERENCE SUR LES LIENS ENTRE LES EUROPÉENS VIVANT A L'ETRANGER ET LEUR ETAT D'ORIGINE
Paris,
10-11 juin 1997 Sénat,
Palais du Luxembourg Paris
Vième _______ Rapport
introductif Par Joëlle
Garriaud-Maylam Expert-Consultant Membre
du Conseil supérieur des Français de l’étranger
Fustel
de Coulanges
AVANT-PROPOS Le
document ci-après a été réalisé à la demande de la Commission des
Migrations, des Réfugiés et de la Démographie du Conseil de l'Europe,
en accompagnement de son colloque "Les liens entre les Européens
établis à l'étranger et leur Etat d'origine"
des 9, 10 et 11 juin 1997 à Paris. Ce
sujet, jusqu'à présent largement inexploré, est aussi particulièrement
vaste et complexe, car intégrant de grandes diversités de conceptions
et d'approches - sociologiques, culturelles, juridiques ou économiques
- et des initiatives
multiformes et hétérogènes. Chaque pays a en effet, en ce qui
concerne ses activités en direction de ses ressortissants expatriés,
ses traditions, son organisation administrative et ses modes d'action
propres. Dans
les limites qui lui ont été imposées, et dans le but de faciliter les
débats lors du colloque, cette étude tente de procéder à une première
approche synthétique du sujet, en essayant d'en dégager les lignes
directrices et de souligner les initiatives particulièrement originales.
Elle souhaite également jeter les premières bases de ce qui pourrait
être une réflexion prospective à moyen et long terme sur la nature,
la spécificité et l'avenir des liens entre les expatriés et leur Etat
d'origine. La
méthode adoptée pour le collationnement des données a été celle
d'entretiens systématiques avec les différents ministères ou représentations
diplomatiques et consulaires de chacun des 40 Etats membres. Mais une
telle étude ne peut être que parcellaire et toutes les observations et
compléments d'information seront recueillis avec reconnaissance au Secrétariat
de la Commission des Migrations du Conseil de l'Europe. Elle
est également subjective par nature; les idées ou propositions avancées
sont celles de l'auteur et n'engagent que sa seule responsabilité. Joëlle
Garriaud-Maylam Mai
1997
SOMMAIRE
INTRODUCTION p.3 I.
LE FAIT MIGRATOIRE EUROPEEN p.5 II.
LES ETATS FACE A L'EXPATRIATION p.8
II.1. Une grande hétérogéneité
des attitudes nationales p.8
II.2. Les avantages réciproques
d'un soutien à l'expatriation p.10 III.
LES MESURES PRISES PAR LES ETATS
P.12
III.1 Les mesures structurelles p.12
III.2 les initiatives en matière
culturelle et linguistique p.14
III.3 Les droits politiques p.16
i. Le droit de vote p.16
ii. Une représentation parlementaire spécifique p.18
iii. La représentation institutionnelle p.19 IV.
POUR UN RENFORCEMENT DES LIENS ENTRE EXPATRIES ET ETAT
D'ORIGINE p.21
IV.1 Les obstacles rencontrés par les expatriés p.21
i. Des discriminations sociales et fiscales ii. Les problèmes liés au droit de la nationalité
iii. Le
difficile exercice des droits politiques p.23
IV.2 Quelques propositions à l'échelle
nationale p.24
i. Un encouragement à l'immatriculation
ii. Des droits politiques renforçés
iii. Des mesures concrètes d'accompagnement IV.3 Des éléments de réflexion à l'échelle européenne
i. L'exemple de l'Union européenne p.27
ii. Une aide concrète sur le lieu de résidence p.28
iii. Une meilleure représentation politique et institutionnelle p.28
iv. Une réflexion sur les concepts de citoyenneté et de
nationalité CONCLUSION
p.31 ANNEXE:
LE NOMBRE D'EUROPEENS RESIDANT A L'ETRANGER P.32
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INTRODUCTION
1.
Bien que de très nombreuses études aient été réalisées
depuis le début des années 1970 sur la participation des étrangers à
la vie culturelle et politique du pays d'accueil -notamment depuis
l'octroi d'un droit de vote aux élections locales en 1976 aux étrangers
résidant en Suède- les liens culturels, sociaux et politiques entre les Européens expatriés
et leur pays d'origine n'ont eux guère suscité l'intérêt des
chercheurs et des universitaires. Même dans la pléthore d'études
consécutives à l'institution à l'Article 8 du Traité dit de
Maastricht d'une "citoyenneté européenne" attribuant des
droits politiques aux ressortissants de l'Union européenne vivant dans
un autre Etat membre de l'Union - et une protection diplomatique et
consulaire dans un pays tiers-, rien de spécifique, hormis les travaux
de la Commission des Migrations du Conseil de l'Europe, n'a été
consacré à ces expatriés. 2.
Or plusieurs
dizaines de millions d'Européens vivent hors de leur pays d'origine,
et les migrations intra-européennes et mariages bi-nationaux ne cessent
de croître, notamment depuis l'introduction d'un cadre législatif
relatif à la libre-circulation dans l'Union Européenne, l'effondrement
du système communiste à l'Est et l'ouverture concomitante des frontières.
Elles contribuent également à remettre en question à la fois les conceptions traditionnelles des
Etats comme entités de population délimitées géographiquement et les
notions de citoyennetés formelles. En instituant un "village
global", les nouvelles technologies de l'information ont largement
dédramatisé l'expatriation. Le développement des transports a en
outre facilité les échanges et les retours des expatriés dans le
pays, que ce soit de manière définitive ou provisoire. 3.
Il devenait donc important
de se pencher sur les liens entre expatriés et pays d'origine, afin à
la fois d'en examiner la nature et les enjeux et de tenter de promouvoir
au sein des Etats européens l'instauration ou le développement de
mesures destinées à les renforcer, notamment par l'instauration et
l'harmonisation de modes de représentation spécifiques. 4.
Il est en effet de
l'intérêt des Etats que leurs ressortissants continuent à exercer
leur nationalité de manière active, au lieu qu'elle ne devienne
une nationalité passive, essentiellement affective. Ces ressortissants
peuvent en effet jouer un important rôle de relais dans le pays
d'accueil, pour une amélioration des performances commerciales, un
encouragement au tourisme, une meilleure diffusion de la culture et éventuellement
de la langue ou tout simplement pour une meilleure compréhension réciproque.
Un interface qui a donc des
conséquences socio-économiques certaines sur le pays d'origine. 5.
Il était donc opportun
d'organiser au sein du Conseil de l'Europe une concertation entre les
gouvernements des Etats membres et leurs délégations parlementaires
sur les moyens d'améliorer les liens culturels, civiques et politiques
avec leurs expatriés, d'harmoniser leurs politiques et pratiques en
matière de circulation des personnes, de visas et de formalités aux
frontières, et de
promouvoir la réintégration économique et sociale des personnes
retournant volontairement dans leur pays d'origine. Cela impliquerait
notamment une étude comparée des différents systèmes de représentation,
un rassemblement d'informations sur les accords bilatéraux et autres
instruments en matière de migrations temporaires et l'élaboration de
cadres juridiques de protection de ces "euro-migrants". 6.
Le Conseil de l'Europe, dont
les objectifs principaux incluent la défense des droits de l'homme et
de la démocratie pluraliste ainsi que la promotion d'une certaine
identité culturelle européenne, ne pouvait qu'être le moteur d'une
telle initiative. Car après avoir
largement contribué à la promotion des droits sociaux et politiques
des étrangers dans leur pays de résidence, en adoptant par exemple
un grand nombre de résolutions et de recommandations destinés à
favoriser leur intégration, à leur accorder l'égalité des chances,
le droit à la différence culturelle et à une participation à la vie
publique au niveau local, le
Conseil de l'Europe s'est également penché sur les relations entre les
migrants et leur pays d'origine. 7.
Nous noterons en particulier la Résolution (69) 7 relative au
retour des travailleurs migrants dans leur pays d'origine, la
Recommandation 951 (1982) visant à faciliter le vote dans le pays
d'origine, la Recommandation, NoR (84) sur le maintien des liens
culturels des migrants avec le pays d'origine, la Recommandation 1081
(1988) relative aux problèmes de nationalité dans les mariages mixtes,
celle relative à l'éducation des enfants de migrants -1093 (1989)- et
bien sûr la Convention européenne des Droits de l'Homme, la Charte
Sociale européenne, la Convention relative au statut juridique du
travailleur migrant ou la Convention européenne de sécurité sociale
et la convention-cadre pour la protection des minorités nationales,
signée à Strasbourg le 1er février 1995.
8.
A la suite du rapport BÖhm,
ancien président de la Commission des Migrations, l'Assemblée
Parlementaire du Conseil de l'Europe, dans sa Résolution 1035 adoptée
par la Commission Permanente le 18 mai 1994, invitait les gouvernements
des Etats membres à prendre un certain nombre de mesures destinées notamment à mieux appréhender le fait migratoire
par un recensement de leurs ressortissants à l'étranger et à améliorer
leurs relations avec leurs communautés résidant à l'étranger. 9.
L'Assemblée
y chargeait en outre sa commission des migrations, des réfugiés et de
la démographie: i.
de poursuivre l'examen de la situation actuelle des Européens vivant
à l'étranger et de demander aux délégations nationales d'apporter
leur soutien à cette activité ii.
d'envisager la préparation d'un
colloque sur la question des relations entre les Etats membres et
leur ressortissants vivant à l'étranger.
I.
LE FAIT MIGRATOIRE EUROPÉEN 10.
Toute étude
phénomènologique et typologique du fait migratoire européen se heurte
à de nombreuses difficultés dont la première est l'absence de données quantitatives fiables sur la distribution
spatiale et temporelle de ces migrations européennes. Il n'existe
aucune banque de données au niveau de l'Union européenne concernant
les migrations de ses ressortissants hors U.E. Et même l'Italie qui a
adopté en 1991 une loi sur le recensement de ses ressortissants à l'étranger
ne possède toujours pas aujourd'hui de statistiques fiables. Les
estimations se font essentiellement sur la base de recoupements entre d'éventuels
recensements dans les pays d'accueil et les chiffres des nationaux
inscrits auprès des consulats. Or les recensements dans le pays
d'accueil sont souvent faussés, soit parce que les double-nationaux ne
déclarent pas leur nationalité d'origine, soit parce que ces
recensements sont faits sur la base d'échantillons géographiques ou
sur celle du lieu de naissance, sans tenir compte de la nationalité.
Ainsi un Ukrainien né à Varsovie serait considéré par les
statistiques britanniques comme Polonais et un Belge né au Maroc comme
marocain. Et si certains Etats comme l'Allemagne ou la Norvège établissent
une compilation des départs annuels, ils n'ont pas de statistiques en
ce qui concerne le lieu de destination. 11.
Quant à
l'inscription dans les consulats,
elle est généralement facultative (certains Etats comme les Pays-Bas
l'ont même entièrement supprimée) et la grande majorité des européens
expatriés s'en dispensent, particulièrement dans les pays considérés
comme politiquement stables. Ainsi seuls 15,29% des Suisses seraient-ils
immatriculés; et alors qu'on estime le nombre de Hongrois en France à
25 000, seulement 1536 ont été répertoriés comme étant de
nationalité hongroise, et ceci malgré
une récente législation hongroise obligeant à se présenter
dans les Consulat en cas de séjour dépassant 3 mois. 12.
De surcroît les
migrations clandestines restent importantes et de nombreuses
personnes en situation irrégulière dans le pays d'accueil (et en
particulier aux Etats-Unis) échappent à toute tentative de
recensement. 13.
Le processus migratoire européen est également difficile à cerner
dans la mesure même où, plus souvent spontané que régi par quelque
politique migratoire structurée, il recouvre une grande
diversité de situations et reflète les mutations de nos sociétés,
leurs difficultés ou leurs spécificités. Il s'est notamment considérablement
féminisé ces dernières années, notamment du fait des mariages
binationaux et des politiques de regroupement familial. La distribution
spatiale a beaucoup évolué, les grands pays traditionnels d'émigration
(Italie, Espagne, Portugal) étant devenus à leur tour terres
d'immigration. 14.
L'on peut diviser les flux migratoires entre une migration temporaire, souvent de cadres hautement qualifiés du secteur
tertiaire, et une migration définitive - expatriation matrimoniale ou
de retraités. Mais la frontière entre ces deux concepts est
floue, subjective et évolutive, beaucoup de migrations qui se
voulaient provisoires ayant pris au fil du temps et des circonstances un
caractère définitif. L'on peut
également noter un net ralentissement des flux d'émigration de travailleurs peu qualifiés en
provenance des pays traditionnels d'émigration. Le nombre des expatriés
espagnols inscrits dans des consulats, qui était de près de 2 millions
en 1990 est tombé à 1 167 000 ce qui peut partiellement aussi
s'expliquer par de nombreuses naturalisations dans certains pays
d'accueil; l'émigration
nette irlandaise, de 137 000 personnes de 1980 à 85
s'est- elle aussi considérablement ralentie, avec un peu moinds
de 40 000 personnes ces cinq dernières années. Parallèlement
l'on assiste à un accroissement net des émigrations des cadres, ingénieurs
ou retraités. L'on estime ainsi que près de la moitié des 250 000
personnes qui quittent le Royaume-Uni chaque année sont des retraités
à la recherche de climats plus cléments. 15.
L'on distingue généralement, lorsque l'on parle d'Européens
habitant à l'étranger, les "expatriés",
généralement envoyés par une société ou une administration à l'étranger
pour une période ne dépassant pas quelques années et les "résidents" ou "locaux" , installés pour
longtemps dans le pays, y étant parfois nés ou en ayant épousé un
ressortissant, et travaillant dans le cadre de contrats de droit local,
certaines familles vivant dans un pays étranger depuis parfois deux
trois ou même quatre générations tout en ayant gardé leurs attaches
affectives familiales et matérielles dans leur pays d'origine. 16.
Quant à l'expression "Européen
résidant à l'étranger", elle
recouvre des situations très différentes les unes des autres,
depuis le travailleur migrant à la recherche d'un emploi de survie
jusqu'au cadre de haut niveau envoyé à l'étranger par une grande
entreprise, en passant par le fonctionnaire international, l'étudiant,
l'ancien réfugié politique, l'expatriée matrimoniale ou le "néo-rural"
hollandais dans la campagne italienne. On peut cependant le définir
grossièrement comme une personne qui a son foyer, son lieu de séjour
principal son activité professionnelle et le centre de ses intérêts
hors de son pays d'origine mais qui en a gardé la nationalité. 17.
Cette notion de possession
de la nationalité d'origine comme préalable indispensable à tout intérêt
de la part du pays d'origine est elle aussi sujette à des interprétations
variables selon les Etats. Ainsi l'Allemagne considère comme étant de
son devoir de soutenir ou éventuellement de réintégrer sur son
territoire les "Aussiedler", ces personnes émigrées depuis
parfois plusieurs générations, d'origine ethnique allemande mais n'en
possédant ni la citoyenneté ni même parfois la langue. De même les
Italiens permettent à des personnes d'origine italienne - mais d'une
autre nationalité- d'être cooptées au
Conseil Général des Italiens à l'étranger. 18.
Pour les besoins de cette étude, et faute d'un terme plus
approprié nous utiliserons
ici par simplification le terme d'"expatriés"
pour désigner indifféremment toutes ces catégories
d'Européens vivant hors de leurs frontières nationales. Mais
il conviendrait peut-être de réfléchir à une meilleure formulation.
Le terme "expatrié" pouvant être associé dans certaines
langues et dans l'inconscient
collectif aux notions d'exil ou d'exclusion.
Celui d'"émigré" peut avoir des connotations négatives
(ce qui a conduit les Italiens à supprimer son usage et à remplacer
les COEMIT -Comités de l'Emigration italienne- instaurés en 1985, par,
cinq ans plus tard les COMITES ou Comités d'Italiens à l'étranger);
celui de migrants ou d'"euro-migrants"est réducteur, car
impliquant généralement une catégorie socio-économique donnée dans
un espace géographique donné (le terme de "migrateurs"
pouvant qualifier plus utilement une migration souvent temporaire et non
limitée à l'Europe); Et
en créant le concept de citoyenneté européenne, le Traité de
Maastricht a rendu ambigü le terme "étranger"
en ce qui concerne les communautaires établis dans un autre Etat
de l'Union. 19.
Le phénomène d'expatriation européenne n'est pas récent et
est consécutif à l'explosion démographique
qui démarre vers 1750, la population européenne étant restée
jusqu'alors relativement stable. 55 millions d'Européens s'expatrieront
ainsi entre 1820 et 1980, les premiers pays d'émigration étant
l'Italie, avec 21 millions de personnes, le Royaume-Uni (10 millions),
l'Irlande (8 millions), l'Allemagne (7 millions) puis la Pologne et la
Russie. 34 millions s'installeront aux Etats-Unis, 10 millions au
Canada, 5,5 millions au Brésil, 4,5 millions en Australie et 1,5
million en Argentine. On
estime aujourd'hui à plus de 200 millions les membres des diasporas
européennes directement issues de ces migrations. 20.
Il serait vain de vouloir nier le rôle
considérable qu'ont joué ces diasporas européennes au cours de
l'histoire, tout particulièrement aux Etats-Unis lors des deux
grands conflits mondiaux (il est par exemple reconnu que c'est
l'engagement des Français de l'étranger lors de la 2ème guerre
mondiale qui a amené la création du Conseil supérieur des Français
de l'étranger), mais aussi dans l'effondrement du système communiste,
avec pour la Pologne l'action du "gouvernement en exil" mais
aussi pour toute la région l'engagement
du plus célèbre de ses expatriés, le pape Jean-Paul II. 21.
Tout au long de l'histoire, ces migrants européens ont créé
des réseaux d'information,
d'accueil et de soutien pour leurs compatriotes. Déjà à Rome au
haut moyen âge, ce qu'on appelait "la nation française", des
laïcs élus par leurs pairs, avait pour but de secourir les pèlerins
en difficulté. Une notion de solidarité qui est à l'origine des
nombreuses sociétés de bienfaisance, puis des associations régionales
ou professionnelles créées un peu partout dans le monde, et notamment
aux USA dès le 19ème siècle, et dont la plupart ont survécu jusqu'à
aujourd'hui. II.
LES ETATS FACE A L'EXPATRIATION II.1.
UNE GRANDE HETEROGENEITE DES ATTITUDES NATIONALES
22. Pendant
longtemps, les Etats ne semblèrent guère s'intéresser à leurs
expatriés; L'accueil, l'information et le soutien des nouveaux
arrivants étaient la responsabilité soit des émigrés eux-même, par
le biais d'associations, soit des Eglises. Celles-ci jouent encore
aujourd'hui un rôle capital au sein des communautés expatriées. C'est
le cas en particulier pour les Hongrois, les Chypriotes et les Polonais
mais aussi pour les ressortissants de pays nordiques,-Suède, Norvège
et Finlande- dont les Eglises sont au coeur même de la vie culturelle
et sociale. A titre d'exemple, la mission catholique polonaise, établie
en France depuis 162 ans, est, avec 80 paroisses et 100 prêtres, le
point focal de la diaspora polonaise, publiant depuis 35 ans un
hebdomadaire pour les Polonais de France et des pays limitrophes,
"La voix catholique". Le Comité
des Eglises auprès du Conseil de l'Europe, fondé en 1964 comme agence
indépendante des églises anglicanes protestantes et orthodoxes européennes,
continue cette tradition et a pour but de favoriser au sein des Eglises
les débats sur les migrations européennes tout en servant de relais à
leurs préoccupations. 23.
L'on dénote de grandes
divergences de positions face au phénomène d'expatriation:
certains Etats l'encouragent et la considèrent comme un élément
essentiel de rayonnement culturel et économique du pays. C'est le cas
d'Etats qui comme la France, pays d'immigration, ont un nombre d'expatriés
relativement faible ou d'Etats qui comme la Croatie sont relativement
sous-peuplés. C'est également le cas de la Suisse qui a créé une
"Fondation pour l'étude de la présence suisse à l'étranger"
et un Musée retraçant l'historique de cette expatriation. C'est enfin
le cas d'Etats à forte émigration, comme l'Espagne ou la Grèce qui
ont inscrit dans leur constitution l'obligation juridique de veiller aux
droits de leurs ressortissants à l'étranger. Par contre d'autres Etats
du Nord de l'Europe la considèrent parfois comme une forme de désertion
fiscale et la traitent donc avec un certain détachement. 24.
Cette diversité d'approche se reflète logiquement sur les
structures mises en place par les différents pays et un examen comparé
de celles-ci permet de déceler une certaine coïncidence entre le
positionnement géographique des Etats et leurs attitudes. L'on peut
ainsi établir une typologie
succincte de trois groupes d'Etats: -
les Etats que l'on pourrait appeler "maternants",
parce qu'ils entourent leurs expatriés de sollicitude, et ont élaboré
tout un cadre juridique d'encadrement de l'expatriation. Il s'agit
essentiellement là des pays méditerranéens (Portugal, Espagne, Italie,
France, Chypre, Saint-Marin, Grèce, et Turquie), et dans une moindre
mesure la Suisse. -
les Etats "laissez-faire" du Nord de l'Europe (Danemark,
Finlande, Suède, Norvège, Pays-Bas, Allemagne
et Royaume-Uni). Protestants
pour la plupart, ils sont des pays d'émigration ancienne -en
particulier vers les USA au 19ème siècle- et n'accordent que peu de
droits à leurs expatriés, sans beaucoup d'aide à la scolarisation et
quasiment aucune aide sociale. -
les Etats "mythifiants",
nouvelles démocraties du Centre-Est pour qui les expatriés ont
longtemps incarné les valeurs de liberté et de démocratieet suscitent
des réactions émotives fortes. Ils font non seulement partie intégrante
de la nation mais en sont un moteur essentiel et parfois même une
justification. Ces Etats ont adopté sur ces questions une attitude résolument
volontariste et ont font une priorité, même si les moyens budgétaires
ne permettent pas toujours de satisfaire toutes les ambitions. Certains
Etats peuvent échapper à cette typologie du fait de mutations en cours:
ainsi l'Irlande et l'Autriche, autrefois "laissez-faire"
semblent se rapprocher peu à peu du groupe des Etats maternants. 25.
La perception de
l'expatriation par le public varie également beaucoup d'un pays à
l'autre mais reste assez souvent négative, notamment à l'Ouest: les
expatriés sont parfois considérés avec condescendance, "ceux qui
n'ont pu réussir dans leur pays d'origine", avec une certaine
jalousie, "ces privilégiés menant une vie dorée", avec mépris
"ils cherchent à payer moins d'impôts", ou encore avec méfiance
"s'ils sont partis, c'est qu'ils avaient quelque chose à cacher".
26.
Dans certains pays l'expatriation a été aussi vue comme un injuste
affaiblissement de la nation, le phénomène de "brain
drain" ou "fuite des cerveaux" faisant partir des spécialistes
dont l'éducation avait souvent coûté cher au contribuable. Il est
alors parfois difficile de convaincre que ces expatriés resteront un
atout considérable pour le pays d'origine. 27.
Par contre dans certains Etats dont l'émigration avait été
largement politique, celle-ci
a été parfois exaltée
parce qu'associée à une lutte pour les libertés individuelles et
l'identité et la souveraineté nationales.
Certaines personnes expliquent ainsi l'arrivée au 2ème tour des
élections présidentielles polonaises de 1990 (devant le premier
ministre Masowiecki) d'un candidat ayant vécu 40 ans au Pérou et au
Canada. L'exemple n'était d'ailleurs pas nouveau, puisque Paderewski était
devenu Premier Ministre 6 mois seulement après son arrivée en Pologne
en 1918. On dit cependant que le président Lech Walesa en aurait été
très alarmé et se serait attaché ensuite à bloquer toute nomination
de ministres polonais venant de l'étranger.
II.2.
LES AVANTAGES RECIPROQUES D'UN SOUTIEN A L'EXPATRIATION 28.
Même dans les Etats ayant été longtemps indifférents, voire
relativement hostiles à l'expatriation, on note une prise
de conscience grandissante du potentiel économique et culturel de
ces expatriés. Ainsi le Président irlandais Mary Robinson avait-elle
voulu qu'une lumière brille en permanence à une fenêtre de sa résidence
pour symboliser l'attachement de la République à sa "Cinquième
Province", composée de 70 millions d'Irlandais, "un immense réservoir
de bonne volonté et un de nos principaux avantages en tant que
nation" selon le Livre Blanc irlandais sur la politique étrangère,
qui détaille par ailleurs les moyens d'utiliser ce potentiel pour faire
avancer les objectifs nationaux politiques et économiques, notamment
par une extension de son réseau diplomatique et consulaire. 29.
L'impact économique et
financier des diasporas sur le pays d'origine est loin d'être négligeable,
non seulement en termes d'appui aux exportations mais aussi en termes de
ressources financières: En
Italie au début du siècle les transferts
d'épargne des expatriés représentaient près du quart de la
balance des paiements et si ces mouvements de fonds ont tendance a
diminuer, ils restent importants, avec par exemple 428 026 millions de
lires en 1996 en provenance de la seule Europe. Au Portugal, l'épargne
forme 13% du Produit National Brut, et l'on estime que l'épargne des
Portugais à l'étranger, encouragée par des taux d'intérêt
attractifs (inférieurs à ceux offerts aux résidents) dans les banques
d'Etat, en constitue la majeure partie. Et lorsque Tadeusz Mazowiecki
fit appel en février 1990 aux Polonais de l'étranger pour reconstruire
le pays, plus de £500 000 furent collectées en quelques mois auprès
des Polonais de Londres. 30.
L'effondrement du système communiste, en créant un espace
public nouveau, mit en valeur le rôle
éminent des diasporas dans les processus de démocratisation et de
reconstruction. L'ouverture des frontières en Europe et la
mondialisation des échanges renforcèrent la perception des
ressortissants à l'étranger comme un formidable outil d'influence économique,
culturelle ou politique au sein du pays hôte. A titre d'exemple, le
"lobbying" des Polonais du Royaume-Uni auprès des trois
grands partis avant l'élection législative de 1992 contribua largement à l'abolition des visas d'entrée entre
les deux pays, et s'emploie aujourd'hui à faire mieux accepter l'adhésion
de la Pologne à l'OTAN. 31.
Bien que des Etats soutenant leurs ressortissants à l'étranger
aient parfois pu se voir
soupçonner par les Etats voisins de tentatives d'ingérence, ces
suspicions ont fort heureusement disparu et l'on considère maintenant
qu'un tel soutien peut être un
élément de solution des problèmes de minorités nationales et un
frein à l'explosion des nationalismes ethniques. Ainsi après que
Joseph Antall, Premier Ministre hongrois issu des premières élections
libres, ait dit dès son discours d'investiture en 1990 qu'il voulait être
le Premier Ministre des 15 millions de Hongrois, (donc également ceux
vivant dans les pays voisins et porteurs de Magyarité),
le gouvernement précisait dans le traité fondamental signé
trois ans plus tard avec l'Ukraine que "les deux Etats n'élèvent
pas de prétentions territoriales l'un à l'égard de l'autre et ils
n'en auront pas non plus à l'avenir". 32.
Parallèlement les expatriés eux-même veulent vivre leur différence,
en réaction contre les forces
d'intégration et d'homogénéisation culturelles et sociales
auxquelles ils se trouvent souvent confrontés dans le pays d'accueil.
Ils considèrent que leur double allégeance est un enrichissement, tant
pour eux que pour le pays hôte. Des études ont par ailleurs montré un
taux de divorce et de suicides plus élevé que la moyenne parmi les
femmes ayant délaissé leur identité et culture d'origine pour tenter
de mieux réussir leur intégration dans leur Etat de résidence (celui
de naissance de l'époux). Un
regain d'intérêt pour l'Etat d'origine se développe également au
sein même des 2ème et 3ème générations, en particulier dans les
Etats à culture dominante forte, comme par exemple les Etats-Unis. Un
renforcement des liens avec l'Etat d'origine apparaît alors comme un
moyen de positiver cette dualité d'appartenance et de résoudre des conflits
identitaires fréquents dans la deuxième génération de migrants.
Bien canalisé, cet intérêt peut
avoir notamment un impact considérable sur les chiffres du tourisme du
pays d'origine, comme peuvent en attester tous les pays de forte et
ancienne émigration. 33.
Un soutien aux ressortissants sur place est aussi vu comme un moyen d'éviter des rapatriements importants qui pourraient
menacer l'équilibre économique du pays. C'est par exemple le cas pour
la Pologne, mais aussi de manière plus récente pour l'Ukraine qui a du
accueillir plus de 250 000 Tatars de Crimée ou pour l'Allemagne qui
cherche à soutenir ses "Aussiedler" dans leur pays de résidence
plutôt que d'avoir à continuer à les accueillir en masse. Les différentiels
économiques entre pays d'origine et pays de résidence sont en effet
une source de tentation pour les bi-nationaux de la deuxième et troisième
génération vivant dans des pays pauvres, et qui souvent idéalisent ce
pays qu'ils ne connaissent pas. Il est donc important de pouvoir leur
offrir dans leur pays de résidence une formation professionnelle ou une
aide à l'emploi qui leur permettra de mieux s'y insérer et d'éviter
un retour qui pourrait décevoir. III. LES MESURES PRISES PAR LES ETATS III.1.LES
MESURES STRUCTURELLES 34.
Les initiatives
organisationnelles et administratives varient considérablement selon
les Etats, certains, comme l'Italie, le Portugal, l'Espagne, la
Suisse ou la France ayant une politique
véritablement volontariste, d'autres -c'est en particulier le cas
d'Etats régis par le jus soli - n'ayant pris aucune
mesure particulière en leur faveur. Le Royaume-Uni affirme même
que ses services consulaires doivent répondre aux besoins non des
communautés expatriées mais des Britanniques de passage et ajoute
"se refuser à assumer des problèmes que les ressortissants
peuvent résoudre eux-mêmes soit par le biais des organisations
commerciales ou même des organisations non-gouvernementales".
Ainsi le Royaume-Uni emploie t'il 771 agents consulaires dans le monde
dont 407 recrutés locaux et 231 consuls honoraires. La France elle
emploie 2300 personnes dont 800 recrutés locaux et 494 consuls
honoraires. Parmi
les Etats de l'ancien bloc soviétique, certains ont pris des mesures
extrêmement rapides en faveur de leurs ressortissants. C'est le cas
par exemple de la Pologne, avec l'établissement de textes bilatéraux
prévoyant spécifiquement une protection de ses ressortissants. 35.
C'est avec la fin du
processus de décolonisation et le développement des migrations trans-européennes
dans les années 70 que les Etats d'émigration comme l'Espagne,
l'Italie ou le Portugal commencèrent à prendre des mesures de soutien
pour leurs expatriés, en créant notamment des structures
gouvernementales ou "offices d'émigration". Ainsi le
Portugal créa-t'il dès 1970 un "Secretariado Nacional de Emigraçào",
indiquant dans un Décret-Loi No 402/70 que "ce gouvernement
reconnaît le besoin urgent d'intensifier des mesures destinées non
seulement a créer des conditions d'installation dans le pays... mais
aussi à discipliner et orienter les courants migratoires..et à mettre
en place tout un réseau de soutien aux émigrants où qu'ils soient" 36.
Dès la démocratie réétablie en Espagne, on s'empressa
d'inscrire dans la nouvelle
constitution (art.42), l'obligation
de solidarité avec les ressortissants espagnols à l'étranger. La
Suisse et la Grèce en firent autant (art.45 bis et 108 respectivement)
et la Pologne vient d'inscrire ce devoir de solidarité dans le Préambule
de sa nouvelle constitution, soumise à référendum le 25 mai 1997. 37.
La plupart des Etats ont mis en place un département ayant une responsabilité
spécifique pour leurs ressortissants à l'étranger, généralement
au sein du Ministère des Affaires Etrangères (c'est le cas de
l'Autriche, Chypre, France, Grèce et de la plupart des Etats Baltes et
du Centre-Est) parfois au sein du Ministère de l'Intérieur (Allemagne),
ou encore au sein du Ministère du travail (Espagne, Portugal) avec des
activités éducatives et culturelles dépendant du Ministère de
l'Education. 38.
Les associations locales ou régionales, souvent très nombreuses (20
000 pour les Portugais) sont souvent encouragées à se structurer au
niveau national et mondial dans des fédérations ou confédérations,
et jouissent souvent alors d'un statut
d'interlocuteur et de porte-parole des communautés expatriées
lorsqu'il n'existe pas d'organisme représentatif élu. C'est le cas par
exemple du "Weltbund der Österreicher im Ausland" en Autriche,
de la "Fédération mondiale des Chypriotes grecs", de
l'"Association des Belges francophones", du "Congrès
mondial des Polonais" ou du "Conseil de Lettonie".
L'Espagne avait dès 1971 promulgué une loi (33/ 21 Juillet 1971) afin
d'encourager l'établissement d'associations et de centres pour
maintenir l'identité espagnole à l'étranger et
les liens avec la mère patrie. 39.
De plus en plus les structures gouvernementales essaient de décentraliser leur action en déléguant nombre de leurs activités aux
consulats et en soutenant financièrement l'action d'associations
locales. C'est le cas par exemple pour la France avec la création de
comités consulaires pour l'emploi qui placent environ 2000 personnes
par an et pour l'action
sociale qui distribuent des allocations à plus de 6000 personnes et à
des associations de bienfaisance pour un coût global supérieur à 100
millions de Francs. C'est le cas bien sûr dans les pays dits "à
risque", où la plupart des consulats ont élaboré des mesures de
soutien et de sécurité, comme par exemple des réseaux de voisinage ou
des plans d'évacuation en cas de danger important. 40.
Des structures ont été mises en place par de nombreux Etats
pour le rapatriement et la réintégration
de leurs ressortissants, que ce retour soit la conséquence d'une détérioration
politique dans le pays hôte, de chômage ou - et c'est particulièrement
le cas dans les Etats d'Europe du Sud-, du fait d'une retraite. Les
Européens du sud en particulier offrent un certain nombre de mesures de
soutien (par exemple une contribution au financement du voyage, des
allocations de logement ou des prêts à taux réduit). Et les Croates
viennent d'adopter une loi qui exonérera d'impôt les retraites des
Croates réintégrant le pays. 41.
Des mesures sont également prises dans certains pays d'Europe du
Sud pour attirer les
investissements de leurs ressortissants. Ainsi le Portugal a-t'il
mis en place des possibilités d'épargne avec un taux d'intérêt supérieur
à celui en vigueur pour les ressortissants vivant dans le pays, et des
prêts à taux plus faible pour l'acquisition d'un logement. 42.
Par ailleurs plusieurs Etats ont établi un programme de vacances sponsorisées pour leurs ressortissants. C'est le cas en
particulier des Etats européens du sud dont l'activité touristique se
limite généralement aux quelques mois d'été. Ainsi l'Espagne
subventionne chaque année les vacances quelques centaines d'enfants et
de 9000 de ses personnes âgées qui viennent occuper les hôtels en période
creuse. Quant à la Grèce, elle a élaboré un programme pilote
"le Village Arcadien" qui consiste en centres de vacances dans
des sites superbes accueillant chacun 300 à 350 familles d'expatriés
grecs. III.2.
LES INITIATIVES EN MATIERE CULTURELLE ET LINGUISTIQUE 43.
Il est de l'intérêt des Etats d'affirmer leur culture, leur
langue et leurs traditions à l'étranger et les expatriés peuvent en
être d'excellents véhicules et médiateurs, à condition toutefois
qu'ils se sentent pleinement informés et soutenus par leur Etat
d'origine. 44.
La plupart des Etats ont des instituts
culturels qui servent de point de ralliement aux expatries et
assurent une diffusion de la langue et culture. L'Espagne par exemple
utilise le réseau de ses Casas de España pour le développement d'une
politique culturelle dont le but est de préserver l'identité nationale
et le Conseil des Communautés Portugaises demandait dès 1981 la création
de centres de promotion de la langue et culture portugaise. Bien que ce
ne soit pas son rôle essentiel la Fondation pour la Culture Grecque
enseigne le grec aux expatriés de la deuxième et troisième génération. 45.
Outre leur fonction essentielle d'aide à l'intégration dans le
pays d'accueil, les associations
jouent un rôle capital dans le soutien culturel et linguistique.
Suivant leur taille, elles organisent des vacances pour les enfants, des
expositions ou des opérations plus légères comme par exemple des soirées
récréatives, des bibliothèques tournantes, des ventes de livres, des
cours ou activités pour enfants. Elles prolongent aussi souvent la
politique culturelle de l'Etat et peuvent être d'une grande efficacité:
Lorsque la Suède menaça il y a quelques années de réduire les
subventions accordées à l'enseignement du finlandais sur son
territoire, les associations finlandaises firent rapidement signer une pétition
à plus de 10 000 compatriotes. Le Congrès mondial croate a fixé lui
au nombre de ses priorités d'une part le recensement, la publication et
la donation de livres concernant la Croatie au plus grand nombre
possible de bibliothèques dans le monde et d'autre part l'enseignement
du croate aux enfants de familles émigrées depuis parfois 5 ou même 6
générations en Amérique du Sud. 46.
Un système d'enseignement complet dans la langue du pays est très
onéreux et seuls les pays de taille conséquente
ont pu développer un système
d'enseignement cohérent à l'étranger avec la création de véritables
écoles ou lycées. A titre d'exemple l'Allemagne gère 165 écoles dont
la plus ancienne avait été créée à Talinn en 1250. La France
consent elle aussi à un effort financier très important pour la création
et le maintien d'un réseau d'enseignement dense avec 420 écoles accréditées
qui scolarisent plus de 100 000 élèves. Elle offre par ailleurs un
enseignement par correspondance complet grâce au CNED (Centre National
d'enseignement à distance); des bourses de scolarité peuvent être
obtenues par les familles ayant des revenus limités (environ 15 000 par
an pour un montant de 185 millions de Francs). 47.
Plusieurs autres Etats préfèrent concentrer leurs efforts sur
l'enseignement de la langue, en
supplément du cursus normal, par des enseignants spécialisés et formés
dans le pays d'origine. C'est le cas de l'Italie, du Portugal, de
l'Espagne, de la Slovénie, de Chypre avec 50 enseignants pour le seul
Royaume-Uni ou de la Turquie dont les 197 professeurs dispensent leur
enseignement à plus de 20 000 élèves disséminés dans toute la
France. Les Polonais ont réussi à faire admettre des épreuves de
langue Polonaise au niveau du Baccalauréat (A levels) et en organisent
eux-même les examens. 48.
L'information des expatriés
se fait essentiellement par le biais des associations ou des fédérations
d'associations qui publient à leur intention soit des magazines
d'information (Autriche, France, République tchèque) soit des notes
d'informations pratiques sur différents sujets juridiques, sociaux ou
culturels (comme par exemple l'association des Belges francophones à l'étranger). Il
faut noter le remarquable effort des autorités suisses qui envoient six
fois par ans un magazine à tous leurs ressortissants "Swiss
Review" avec de nombreuses informations sur la vie politique ou
culturelle de Suisse. Quatre éditions par an permettent d'y intercaler
des nouvelles "locales" intéressant les Suisses du pays de résidence. 49.
Peu à peu les associations d'expatriés, tout comme les
gouvernements, investissent Internet
et par exemple les Albanais proposent des pages en anglais particulièrement
documentées, avec en particulier toutes les dépêches d'agences de
presse concernant leur pays et tout un faisceau d'informations pratiques
(visas, recherche d'emploi etc.). 50.
Plusieurs Etats offrent des chaînes
de télévision spécifiques sur le satellite Eutelsat; c'est le cas
du Portugal, de la Croatie, de la Turquie de la Hongrie, avec "Donau
Television" ou de la
Pologne, avec "TV Polonia", qui émet 19 heures sur 24, et est financée par le Ministère de l'éducation polonais.
La Suède s'apprête à suivre cet exemple de même que la Grèce
avec "Hellas-Sat". Certaines radios (Radio-Suède, Radio
France-International, Radio-Suisse Internationale) proposent par
ailleurs des émissions spécialement
destinées aux expatriés. III.3. LES DROITS POLITIQUES
i. le droit de vote 51.
La participation politique
est marquée par la forte dichotomie entre d'une part l'extrême réticence
de certains Etats face au droit de vote et d'autre part le vif désir
des autres, notamment au Centre-Est, de mieux organiser et canaliser une
participation démocratique de leurs ressortissants aux diverses élections.
52.
La réticence de certains
Etats s'explique par leur fidélité aux principes du philosophe
John Locke liant dès le 17ème siècle droit de vote et devoir d'impôt,
ce qui les pousserait à réserver le droit de vote aux étrangers résidant
sur leur sol. Les Etats membres du Conseil de Cooperation Nordique, Suède,
Finlande, Norvège et Danemark ont d'ailleurs été les premiers à leur
accorder ce droit de vote dans les années 70, d'abord parfois sur une
base de réciprocité puis sans distinction de nationalité. 53.
Certains autres petits pays s'inquiètent du nombre
paradoxalement élevé de leurs expatriés et expriment une peur
de donner un trop grand poids politique à des personnes ayant une
relative méconnaissance de la situation politique réelle dans le pays
et pouvant éventuellement influencer les résultats. C'est le cas pour
l'Irlande et ses 70 millions de personnes d'origine irlandaise ou pour
la Hongrie et ses 4 millions et demi de ressortissants à l'étranger.
Dans tous ces pays les expatriés pourront cependant voter, mais
à condition de se rendre sur place, comme en Grèce, en Italie,
à Chypre et Malte, dans les Républiques tchèques ou slovaques ou en
Turquie, ce qui limite bien évidemment la participation. 54. Certains
de ces Etats subventionnent le retour au pays pour raisons électorales,
en organisant par exemple des réductions importantes sur les lignes de
chemin de fer ou bateaux italiens. Mais le coût d'une participation
politique est parfois remis en question: ainsi le Gouvernement de St
Marin qui remboursait à ses ressortissants à l'étranger 75% de leurs
frais de voyage voit cette mesure contestée par les contribuables. Il
serait donc question d'introduire le vote par correspondance pour les élections
de 98. 55.
Le vote a généralement lieu soit en
se présentant personnellement à l'ambassade (Autriche, Bulgarie,
Finlande, Espagne, France, Norvège, Pologne, Roumanie, Suède ) soit
par correspondance (Allemagne, Autriche, Belgique, à condition d'être
inscrit au registre d'une commune belge, Espagne, Luxembourg, Pays-Bas,
Royaume-Uni, Pologne). On
note parfois une certaine réticence face au vote par correspondance, censé présenter
des risques de fraude. Aussi beaucoup d'Etats l'utilisant
s'entourent-ils de la plus grande prudence: Un autrichien utilisant ce
vote doit, soit se présenter physiquement au consulat ou à l'ambassade
et y remplir son bulletin de vote par correspondance, soit le remplir
devant deux témoins autrichiens -ou
d'une autre nationalité mais à condition qu'ils soient
assermentés (assimilés à des notaires)- 56.
De plus en plus de pays offrent à leurs expatriés la possibilité de vote aux élections nationales, présidentielles ou législatives,
(mais pas aux élections locales, les seules exceptions étant la
Suisse pour certains cantons, l'Espagne
et la France, à condition de voter, comme pour les législatives
du reste, par procuration). Mais il est à noter que ce vote est souvent
l'aboutissement d'un très long processus et l'exemple de la Suisse est
significatif: alors que la possibilité du vote des Suisses à l'étranger
y a été très souvent discutée depuis la constitution fédérale de
1848, c'est seulement en 1966 qu'a été inséré un nouvel artcile
45bis donnant à la Confédération la compétence d'édicter une loi
d'exécution sur les droits politiques des Suisses à l'étranger, et le
1er juillet 1992 que fut octroyé le vote par correspondance au plan fédéral,
sans effacer toutefois de sérieuses réticences quant au droit de vote
des double nationaux. C'est également en 1992 que les ressortissants
autrichiens à l'étranger purent voter pour la première fois, lors de
l'élection présidentielle. Les Britanniques votèrent eux pour la
première fois aux élections législatives de 1987, à condition qu'ils
aient été absents du pays depuis moins de 5 ans, condition étendue à
20 ans lors des législatives suivantes(1992). Quant aux Polonais, qui réduisaient
jusqu'à présent l'usage du vote au premier tour des élections (en
invoquant des difficultés administratives d'organisation d'un 2ème
vote en quinze jours à l'étranger), ils envisagent non seulement de l'étendre
au deuxième tour mais aussi de créer des postes de députés représentant
spécifiquement les Polonais de l'étranger. La Turquie, dont le
Parlement avait déjà débattu de la question en 1965, travaille
actuellement à un projet de loi qui permettrait la mise en place d'une
représentation politique de ses expatriés. 57.
Il semblerait d'ailleurs que dans les pays accordant le droit de
vote à leurs expatriés, la participation
de ces derniers soit trop faible pour avoir une grande incidence sur les
résultats. Leur vote refléterait assez bien les résultats globaux,
avec cependant une légère orientation à droite mais un manque total
d'adhésion aux partis d'extrême-droite ou d'extrême gauche. La seule
exception notable vient des élections législatives de 1992 en Grande-Bretagne
où le vote des expatriés, bien qu'ils aient été très peu nombreux
à s'inscrire sur les registres électoraux (18,552 votants, soit 0,017%
des expatriés britanniques), aurait gardé deux sièges marginaux aux
Conservateurs. 58.
C'est dans les pays faisant un réel effort d'information, avec notamment
des insertions publicitaires régulières dans la presse locale que le taux
de participation est le meilleur; en Italie, avec 47% pour les élections
du Conseil Général des Italiens à l'étranger de 1991, en Lettonie -sur
les 2000 inscrits au Royaume-Uni, 1500 ont voté pour leurs représentants
au Saiema -mais il est vrai que des représentants de l'ambassade étaient
allés collecter leurs suffrages en 14 points du territoire. ii.
une représentation parlementaire spécifique 59.
Rares sont les pays qui offrent une représentation parlementaire
spécifique à leurs expatriés et c'est
une toute jeune démocratie qui montre l'exemple.
La Croatie est en effet l'Etat qui, malgré un Parlement de
taille relativement réduite (124 membres), offre depuis 1995 la représentation
la plus généreuse, tant à ses expatriés qu'aux étrangers vivant sur
son territoire. Non
seulement il offre aux
communautés ou minorités nationales représentant plus de 8% de la
population de la Croatie, la possibilité d'élire des députés
proportionnellement à leur nombre, mais il offre aussi un minimum de 5
postes de députés aux communautés n'atteignant pas ces 8%, en précisant
que ces députés doivent chacun appartenir aux communautés hongroises,
italiennes tchèques et slovaques de même qu'aux minorités ruthénienne,
ukrainienne, allemande et autrichienne, en précisant que le total de
124 députés pourra être
légèrement augmenté pour accueillir les représentants de ces
communautés. Quant
aux expatriés croates, douze sièges
leur sont réservés au Parlement auquel ils sont élus pour quatre
ans à la proportionnelle sur des listes spécifiques. 60.
Le Portugal n'admet
pas le vote de ses ressortissants aux élections présidentielles mais
permet l'élection, par correspondance, de quatre
députés dits "de l'émigration"
(deux pour l'Europe, deux pour le reste du monde). Ce droit de vote aux
présidentielles reste une préoccupation constante des Portugais de l'étranger,
et fut d'ailleurs la toute première demande - avec un accès facilité
à la plurinationalité- de leurs représentants au Conseil des
Communautés portugaises dès sa première réunion en 1980. 61.
Quant aux Français établis hors de France, s'ils n'ont pas de
représentation à l'Assemblée Nationale, la Constitution du 4 octobre
1958 prévoit en son article 24 que les Français
établis hors de France sont représentés au Sénat. Douze sénateurs
y sont élus pour 9 ans par les 150 membres du Conseil supérieur des
Français de l'étranger. 62. L'Italie
vient à la fin avril 1997 d'accepter l'idée d'une représentation spécifique
au Parlement des Italiens résidant à l'étranger. Les modalités
précises de cette élection n'ont pas encore été déterminées mais
on estime qu'ils devraient pouvoir obtenir entre 5 et 10 sièges. 63.
En Irlande, il a été également été récemment proposé
un amendement constitutionnel pour l'élection de trois membres du Sénat
(Seanad Eireann) par les émigrants irlandais, ces trois membres élus
devant remplacer trois des 11 membres désignés par le Premier Ministre,
sans augmenter le nombre total de 60. Mais cet amendement n'a pas encore
été approuvé, étape nécessaire avant l'organisation d'un référendum
à ce sujet. III.5.
LA REPRÉSENTATION INSTITUTIONNELLE 64.
Certains Etats européens ont mis en place des organes de représentation
spécifiques de leurs expatriés, leur permettant de faire entendre leur
voix en dehors des grandes consultations nationales et locales. Le plus
ancien de ces organismes est le Conseil
supérieur des Français de l'étranger (CSFE) créé en 1948. Le
CSFE compte aujourd'hui 150 membres élus au suffrage universel par les
Européens inscrits sur les registres électoraux ouverts à cet effet
dans les consulats, 20 personnalités désignées par le gouvernement et
12 sénateurs élus par les 150 délégués. Il est à noter que le CSFE
doit notamment son origine au lobbying de l'Union des Français de l'étranger,
association créée en 1927, qui avait su démontrer l'importance d'une
participation à la vie politique française de ceux qui avaient
contribué à la défaite du nazisme. Depuis 1982 les membres du CSFE
sont élus au suffrage universel par tous les résidents français à l'étranger
inscrits sur des listes de vote spécifiques
établies dans les consulats. 65.
Un autre organisme particulièrement intéressant par son mode de
fonctionnement est le Conseil Général
des Italiens de l'Etranger. Créé le 5 janvier 1967 il présentait
déjà une structure à deux étages, un CCIE, "Comité consultatif
pour les Italiens émigrés" organe consultatif auprès du
gouvernement et des "Comités d'assistance consulaire" délocalisés
dans les différents pays à forte présence italienne, mais dont les
membres étaient choisis par les autorités consulaires. Depuis 1986 ces
comités sont créés auprès de chaque consulat ou agence consulaire
dans les circonscriptions comptant un minimum de 3000 ressortissants et
où ils sont élus au suffrage universel, à raison de 12 membres au
maximum par communauté allant de 3000 à 100 000 personnes et de 24
membres au-delà et sont affectés auprès des consulats ou agences
consulaires. La loi prévoit que ces élus puissent également coopter
des "citoyens étrangers d'origine italienne" dont la
candidature devrait être également soutenue par des associations. Dans
les pays où il n'existe
pas de comité élu, les associations italiennes de plus de cinq
ans d'existence proposent des personnalités (dans une proportion deux
fois supérieure au nombre de sièges à pourvoir) à l'Ambassade qui
choisit alors les personnes qui formeront le Comité. Ces comités
élisent à leur tour les membres du Conseil Général des Italiens (CGIE)
qui, placé sous la Présidence du Ministre des Affaires Etrangères ou
d'un sous-Secrétaire d'Etat compétent en matière d'émigration,
comprend 94 membres,
dont 65 sont élus par les comités locaux. 29 autres sont nommés par
le Président du Conseil, et sont issus des organisations nationales
travaillant dans le secteur de l'émigration (10), des partis politiques
représentés au parlement (7) des syndicats (9), de la presse italienne
nationale (1), de la presse italienne à l'étranger(1) et des
associations de travailleurs frontaliers (1). Participent également aux
travaux un certain nombre de responsables ministériels. 66.
D'autres conseils de représentation
existent en Espagne et au Portugal, mais ils souffrent d'une faible
représentativité, le taux d'abstention étant particulièrement élevé
lors de leurs élections. La structure du conseil espagnol, créé en
1978 est double, avec les "Conseils de Résidents espagnols"
auprès des consulats et le "Conseil Général de l'Emigration"
de 60 membres, dont 24 élus par les Conseils de Résidents. Au
Portugal, le Conseil des Communautés portugaises, créé en 1980 fut
remplacé dix ans plus tard par des Conseils de Pays (avec des membres élus par des collèges
électoraux désignés par l'Ambassadeur dans le pays d'accueil),
un Conseil Permanent des Communautés Portugaises (composé de
deux représentants élus par chaque Conseil de pays), et un "Congrès mondial"
des Communautés portugaises dont le premier devait se tenir en
1991 mais qui ne s'est en fait jamais encore réuni. 67.
Le "Conseil des
Suisses à l'étranger" aussi appelé "Parlement de la
cinquième Suisse" est composé d'environ 150 membres, élus pour 4
ans: 60 délégués environ élus (avec chacun un suppléant) par les
différentes associations de l'étranger ainsi que 20 à 40 personnalités
résidant en Suisse proposées par le Comité et nommées par le Conseil.
Il
se réunit deux fois par an, au printemps et à la fin de l'été, dans
le cadre du Congrès des Suisses de l'étranger. Entre les sessions, le
Comité de l'OSE ("Organisation des Suisses de l'Etranger", créée
en 1916 et regroupant sociétés et institutions helvétiques du monde
entier) et le Secrétariat des Suisses de l'Etranger (état-major exécutif
de l'OSE avec 15 collaborateurs) s'occupent des affaires courantes. 68.
Le plus récent des organes de représentation est le "Conseil de la Diaspora grecque", inauguré du 29 novembre
au 8 décembre 1995 à Salonique, ville choisie parce que "traditionnellement
associée à l'Héllénisme au sens le plus large et non à l'Etat grec
dans ses limites géographiques étroites". IV.
POUR UN RENFORCEMENT DES LIENS ENTRE LES EXPATRIES IV.1.
LES OBSTACLES RENCONTRES PAR LES EXPATRIES i.
Des discriminations sociales et fiscales 69.
La plupart des obstacles rencontrés par les expatriés sont liés
à la disparité des législations
et procédures administratives nationales dans le pays d'accueil. On
constate par ailleurs un certain décalage entre le niveau de protection
théorique -ou normative- des étrangers tels qu'ils résultent des
instruments internationaux ou constitutions nationales,et leniveau de la
réalité vécue dans le pays d'accueil. 70.
Ainsi les notions de "résidence fiscale" et les règles
et modes d'imposition varient-elles d'un Etat à l'autre, pouvant entraîner
des risques de double imposition
. Il existe par ailleurs une discrimination fiscale certaine envers les
Européens expatriés; ainsi jusqu'à une date récente les Français
ayant gardé une résidence en France étaient passibles de l'impôt sur
une base forfaitaire égale à trois fois la valeur locative réelle de
cette habitation, aucune déduction fiscale prévue par le code des impôts
(plan d'épargne retraite, pension alimentaire) n'étant admise
lorsqu'ils étaient imposés sur une base forfaitaire. 71.
De nombreuses autres
discriminations existent en matière de protection sociale. Ainsi
les retraités britanniques résidant
dans un des pays n'ayant pas d'accord bilatéral de sécurité
sociale avec le Royaume-Uni ont certes le droit de toucher leur retraite,
mais elles ne sont pas indexées sur l'inflation, leur taux restant gelé
au niveau en vigueur à la date de leur départ de Grande-Bretagne.
Ainsi 350 000 retraites, essentiellement en Afrique du Sud et dans les
Etats du Commonwealth (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande) sont-elles
gelées, ce qui économise 275 millions de £ivres à la Grande-Bretagne.
Un retraité établi depuis janvier 1979 dans un de ces pays ne recevra
donc que £19.50 par semaine, au lieu des £56.10 auxquels il aurait eu
droit en restant au Royaume-Uni. Par
ailleurs les expatriés ne bénéficient généralement pas des
conditions octroyées à leurs compatriotes, par exemple en matière
d'assurance-chômage, d'allocations familiales, ou de garantie de
minimum vital. ii.
Les problèmes liés au droit de la nationalité 72.
Les problèmes de double-nationalité
sont d'une grande acuité pour les Européens de l'étranger et en
particulier pour ceux ou celles ayant épousé un ressortissant étranger.
Ces questions, du domaine du droit international privé sont régies à
la fois par les droits internes des Etats et par des conventions bilatérales
ou plurilaterales, ce qui en accroît la difficulté. 73.
La Convention du Conseil
de l'Europe du 6 mai 1963, ratifiée par un grand nombre d'Etats
européens et qui stipule la perte automatique de la nationalité
d'origine lors de l'acquisition de la nationalité de résidence, a
entraîné de nombreux problèmes pour les Européens vivant à l'étranger
qui ont dans leur ensemble souhaité sa renégotiation et un
assouplissement de ses dispositions. Il devrait en effet être
impossible de perdre la nationalité de son pays d'origine même en cas
d'acquisition volontaire d'une autre citoyenneté (par exemple des
suites d'un mariage) 74. |